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名家評論

從法學視角看供熱取暖制度的改革問題

時間:2020-4-23 22:51:35   作者:于洪軍   來源:注冊發布   評論:0
內容摘要:我國北方城市冬季供熱問題越來越突出了。一方面取暖費難收,逐年拖欠的額度越來越大;另一方面取暖方室溫低、嚴冬挨凍的呼聲不絕于耳。我們會看到供熱取暖關系屬于供熱方與取暖方之間建立的一種買賣合同關系。我國《合同法》將“供用熱力合同”...

從法學視角看供熱取暖制度的改革

作者:于洪軍,上海睿法律師事務所律師(未經授權嚴禁轉載。

近些年來,我國北方城市的冬季供熱問題越來越突出了。一方面取暖費難收,逐年拖欠的額度越來越大;另一方面取暖方室溫低、嚴冬挨凍的呼聲不絕于耳。這兩個方面互為因果、惡性循環,已使北方許多城市的供熱工作陷入困境,從而引起了人們的廣泛研究和探討,提出和實行了一些對策。如:取暖費“暗補變明補”,“分戶供暖”、“分戶計量、分室測溫”、建立“城市供暖保障體系”等。但是,在這些探討和嘗試中,從技術視角考察的多,從法學視角考察的少,對供熱取暖規律的認識較為膚淺,提出的對策更存在著明顯的局限性。由于筆者從事律師職業,故曾從法學視角對供熱取暖關系做了一些研究,F將研究所得及對供熱取暖制度改革的一些設想拿來與有興趣的人士交流,以期促進供熱取暖制度改革的早日成功。

一、供熱取暖的法律關系——特殊的買賣合同關系

從民法學角度來考察供熱取暖關系,我們會很自然地看到供熱取暖法律關系的歸屬,也會很容易地發現供熱取暖法律關系的某些特殊屬性。

首先,我們會看到供熱取暖關系屬于供熱方與取暖方之間建立的一種買賣合同關系。我國《合同法》將“供用熱力合同”與供用電、水、氣合同規定在一節里(《合同法》把這種合同稱作“供用熱力合同”,為了便于理解,本文把它稱作供熱取暖合同),可見供熱取暖關系是一種合同關系。但從法律關系的歸屬上,供熱取暖合同與供用電、水、氣合同一樣,都具有買賣合同的屬性,只是由于這類合同的標的具有特殊性,這才從買賣合同中分離出來。就供用熱合同來說,其主體,一方是熱商品的出賣方,另一方是作為消費者的熱商品的買受方;其客體是熱能;其內容是供熱方按政府定價享有收取取暖費的權利,承擔著按時、按標準提供熱能的義務,取暖方享有按時、按標準取得熱能的權利及作為消費者的其他權利,承擔著按政府定價交付取暖費的義務。因此,從法律關系的主體、客體、內容這三要素上看,供熱方與取暖方所形成的供熱取暖關系,是一種買賣合同關系。它理所當然地應當受合同法總則及其分則中有關買賣合同的法律規范的調整,同時還應受消費者權益保護方面法律規范的調整。


從法學視角看供熱取暖制度的改革問題


其次,我們會進一步發現供熱取暖這種買賣合同是一種特殊的買賣合同。其特殊性有以下三點:

一是合同的標的特殊。也即法律關系的客體特殊。供熱方與取暖方通過合同所買賣的商品是熱能。根據《傳熱學》的理論,“凡有溫差,就有熱量自發地由高溫物體傳到低溫物體”。所以,熱能這種商品具有傳導性和幅射性。由此傳導性、幅射性所決定,在交易的過程中,熱能這種商品又表現出另外兩種特殊性:第一,取暖方共享性。在一建筑物內,一家取暖,四鄰受益。熱能的買賣并不是象水、電、氣的買賣那樣,一家一戶分別買受、獨自享用、互不相干。第二,熱量與室溫的不對應性。供熱量的多少與室溫高低雖然存在正比關系,但二者的關系并不是完全對應的。購買同量的熱能,因四鄰室溫不同或所處位置(居中、邊角、底層或頂層)、朝向的不同,室溫就會大不相同;享受同樣的室溫,也會因四鄰室溫或所處位置、朝向的不同而需要購買不同量的熱能。

二是國家對其管理特殊。一般的買賣合同,一般是由市場引導當事人的行為,國家只是管理市場,不實行直接干預。而供熱取暖合同則不然。為實現節能,國家建設部2000年2月18日發布的《民用建筑節能管理規定》第七條規定:“建設單位應當按照節能要求和建筑節能強制性標準委托工程項目的設計”,第八條要求“嚴寒和寒冷地區設置集中采暖的新建、擴建的居住建筑設計,應當執行中華人民共和國行業標準《民用建筑節能設計標準(采暖居住建筑部分)》”根據這一規定,在三北地區,購買樓房的業主與供熱企業之間的供熱取暖合同是國家強制訂立的。此外,供熱室溫標準、供熱價格也是由政府部門確定的。這說明,國家對供熱取暖合同實行干預的行政命令性大于市場自由交易性。這種行政干預是必要的,不管是經營者還是消費者均應服從政府的依法干預和管理,絕不能套用一般買賣合同的原則,自由買賣熱能。

三是合同的訂立、轉讓、終止特殊。在一般的買賣合同中,一方要約,另一方承諾,買賣合同就可以根據當事人的意思訂立、轉讓或終止了。而供熱取暖合同則完全不同。因執行集中供熱的規劃,建筑物的供熱設施是隨所依附的建筑物的興建而安裝的。因此,就住宅樓房而言,住戶一經購買房屋,就等于以自已的行為表明,他承諾了相應的供熱企業的供熱要約,供熱取暖合同隨房屋買賣合同的訂立而訂立(或者是從開發商那里受讓了供熱取暖合同的全部權利和義務)。如果有一天住戶將該房屋賣掉或者出租,那么,他也就同時將供熱取暖合同中屬于取暖方的權利義務全部轉讓給了房屋買受人、承租人,供熱取暖合同隨房屋的出賣或出租而轉讓;而只要業主或房屋使用人對房屋的所有權或使用權沒有消滅或終止,供熱取暖合同一般情況下也不會終止。因此,作為業主或房屋使用人,購買或承租了房屋而拒絕訂立或受讓供熱取暖合同是不可思議的;作為供熱企業,對業主或房屋使用人拒絕供熱,同樣也是不可思議的。供熱取暖合同的訂立、轉讓、終止,與房屋的買賣、轉讓、損毀同步,是供熱取暖合同的又一特殊性。這一點,不僅與其他買賣合同不同,就是與相近似的供用電合同、供用水合同不相同。

二、對供熱取暖關系認識的誤區及改革難點。

近些年,隨著計劃經濟向市場經濟的全面過渡,人們對供熱取暖關系的認識也發生了根本的變化,但是,仍然存在著以下兩種認識誤區,由此又可以看到供熱取暖制度改革的兩大難點。

第一種認識誤區,是因襲計劃經濟的思維習慣,把供熱取暖仍然看作是政府的一項福利事業,沒有把供熱取暖關系看作是經營者和消費者之間的一種買賣合同關系。這一由計劃經濟的習慣所形成的認識誤區較為普遍地存在著。具體表現為:供熱取暖雙方很少訂立書面合同,有的供熱企業只知道張貼政府文件收費,不嚴格履行供熱的義務;有的取暖居民只知道享有取暖的權利,不愿履行交付取暖費的義務,或者是交付了取暖費,而不問供熱溫度是否達到了標準;政府也主要靠行政手段解決供熱取暖中的矛盾,很少從完善合同,科學地、明確地設定雙方權利義務入手進行管理。在對供熱取暖制度改革問題的討論中,研究者及高層決策者已經走出了上述認識誤區,在熱能商品化、市場化、停止福利供熱、變暗補為明補等方面基本上形成了共識。但是,由于幾十年的舊體制所形成的認識誤區還在基層政府、多數供熱企業和取暖居民中較為普遍地存在著。

長期以來,上述認識誤區積累、形成了供熱取暖制度改革中所無法回避的一個最現實的難點,即:取暖方拖欠取暖費與供熱方供熱達不到標準二者的互為因果、惡性循環。改革是在現有的條件下進行的,故任何改革方案都無法繞過上述難點!

第二個認識誤區,是把熱能看成了與水、電、氣同樣的商品,忽略了供熱取暖合同的特殊性。這一認識誤區的表現是:人們在進行供熱取暖制度改革的時候,只簡單化地以安裝熱能計量表,實現分戶計量、按用熱量付費為基本思路。一些地區進行供熱制度改革,只知推行“一戶一閥”,甚至對以前的樓房也強制推行一戶一閥改造。似乎推行了“一戶一閥”,供熱制度的改革就可以大功告成了。殊不知,由于熱能存在著上面提到的取暖方共享性和熱量與室溫的不對應性,如果某一取暖戶不交費,你就是把他的供熱閥門關了,他還是能夠從墻壁的熱幅射中享受到一定的熱能;如果有多數人不交費,把這些人的供熱閥門關了倒是容易,可是誰來彌補供熱鍋爐“大馬拉小車”所造成的虧損呢?為了節能、為集中供熱所做的規劃、設計和施工等工作豈不也前功盡棄了嗎?而且,這種認識和做法也與供熱取暖合同訂立、轉讓、終止所特有的規律相矛盾。

所以,推行“一戶一閥”可以,但是,“一戶一閥”推行后,如何計量熱能的改革難點便突出出來了。如果以供給的熱量來計費,那么,一樓內將總供熱量按面積均攤計費與各取暖戶按實際供熱量計費應當各占多大比例?處于不同位置和朝向的用戶的供熱量如何計算?有鄰居完全或部分關掉閥門的用戶供熱量如何計算?這些都涉及到復雜的計算,而且都必須在改革中予以解決。否則,供熱方與取暖方在實際生活中將會糾紛不斷,這當然違背了推行“一戶一閥”的初衷。

況且,雖然在新建建筑物推行“一戶一閥”容易做到,但將原有的建筑物全部改造成“一戶一閥”,則有一個可行性的問題。因為這種改造將要投入相當數目的資金,而且將會因破壞原有的裝修,給一些用戶造成資金損失。這些資金由政府負擔缺乏合法性,強制供熱企業或者取暖戶負擔則有違合同的意思自治原則。
因此,如何使供熱的計量、付費反映供熱取暖合同的特殊規律,做到既公平,又合法,也是目前供熱取暖制度改革不能不面對的一大難點。

三、供熱取暖制度改革的設想

根據上述對供熱取暖法律關系的認識,針對當前對供熱取暖關系的認識誤區及改革難點,結合其他領域的改革經驗,筆者提出以下改革設想:

㈠改革的基本思路:變按供熱量計費為按取暖人實際享受到的室溫計費,F在論者及地方政府決策者所設想的“分戶計量”、“按用熱量付費”并不錯。錯在是按供熱量計費的計量方式不科學。取暖方要享受的是舒適的室溫,調整供熱取暖關系就是要使取暖方所享受的室溫與其所付出的取暖費之間建立起對應關系:多付費,室溫就高,少付費,室溫就低。我們絞盡腦汁地考慮按面積計費與按實際供熱量計費的比例,考慮不同住戶的位置、朝向、鄰居室溫以修正供熱計量與實際付費的關系,目的也是為了建立起住戶室溫與其付費間的對應關系?墒枪崃康拇笮,與室溫高低卻是不對應的,因而與付費也是不可能對應的。供熱量多、付費多,室溫不一定高,供熱量少、付費少,室溫不一定低。

這樣看來,與其通過供熱計量再經過復雜的計算以建立室溫與付費的對應關系,倒不如舍棄這種不科學的計量方式,改以直接計量室溫,直接按室溫計費,直接建立起室溫與付費的對應關系。具體做法是:
1.先研發出一種能夠自動記錄一個取暖期全部室溫情況的儀表,放置在住戶的各個廳室內的適當位置,該儀表能夠自動記錄供暖期間任何時間的室溫,并能在取暖期內的任何時候,計算并顯示出該取暖期開始供熱以來的平均室溫。如果此表能夠自動控制所處廳室的進熱管閥門為最好。如果此表不能自動控制閥門,則可在各廳室散熱器的進熱管處分別安裝手動閥門,以控制室溫。

2.以法律形式確定不同氣候區內“取暖費起算的室溫標準”,再由當地物價部門通過法定程序確定取暖期平均室溫每高出取暖費起算的室溫標準一攝氏度、每平方米使用面積的取暖費收費標準,或曰熱能價格(元/平方米/度)。供熱信息網了解到取暖戶一個取暖期的全部取暖費數額的計算公式是:房屋使用面積×(取暖期平均室溫-法定取暖費起算室溫)×熱能價格。例如:如果某氣候區內法定取暖費起算室溫標準為攝氏2度,該氣候區內某一政府物價部門確定的熱能價格是1.25元,那么,一個有60平方米使用面積的住戶,當他整個取暖期內室溫記錄表所記錄的平均室溫為攝氏18度時,他在這個取暖期內應交的取暖費為:60平方米×(18度-2度)×1.25元=1,200元。假設有一個取暖期他關掉了住房內全部閥門,而他的室溫記錄表上的平均室溫讀數也假定為8度時,那么他在這一取暖期內應交的取暖費則是:60平方米×(8度-2度)×1.25元=450元。

3.對不能實行一戶一閥控制的建筑物,由法律規定供熱必須要達到的最低室溫標準,
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